Atommüll „konsolidiert“: Das Ende der Zwischenlagerung, wie wir sie kannten

Die Zwischenlagerung hochradioaktiver Abfälle steht vor gravierenden Veränderungen. Die heutigen Sicherheitsstandards dieser Zwischenlager reichen längst nicht mehr aus. Das unterstreicht nicht nur das Urteil des OVG Schleswig, mit dem die Genehmigung für das Castor-Zwischenlager am AKW Brunsbüttel aufgehoben wurde. Auch die derzeit laufenden Nachrüst-Maßnahmen, mit denen der Anti-Terrorschutz an allen bestehenden Zwischenlagern soweit möglich verbessert werden soll, machen klar: Es braucht neue Zwischenlager-Konzepte. Längst diskutieren die Entsorgungskommission der Bundesregierung und die Atomministerien in Bund und Ländern über „konsolidierte Zwischenlager“. Gemeint sind 3 – 6 neue Zwischenlager, deren Konstruktion gegenüber den heutigen Zwischenlagern deutlich verbessert werden müsste. Nicht nur wachsende Terror-Gefahren sind dafür ausschlaggebend. Da sich die Zwischenlagerung vermutlich von geplanten 40 auf 80 und mehr Jahre verlängern könnte, besteht Handlungszwang. Das ist auch dem Entwurf des Berichts der „Endlager“-Kommission zu entnehmen. Und in einem Papier aus der AG3 der Kommission wird sogar eine Art „Zwischenlager-Kommission“ ins Spiel gebracht.

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• umweltFAIRaendern dokumentiert unten auf dieser Seite zwei ausführliche Passagen aus dem Berichtsentwurf (!) der „Endlager“-Kommission zur Zwischenlagerung hochradioaktiver Abfälle. Der Gesamtberichtsentwurf in der Fassung vom 6. Mai 2016 ist hier als PDF. Hier alles zum Thema Zwischenlagerung und Castor auf umweltFAIRaendern.
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„Die Bundesregierung sollte im Rahmen der nächsten Fortschreibung des Nationalen
Entsorgungsprogramms das Zwischenlagerkonzept einschließlich des geplanten
Eingangslagers auf notwendige Optimierungen und Veränderungsbedarf prüfen“, heißt es lapidar im Berichtsentwurf vom 6. Mai 2016 auf S. 143. Zuvor ist zu lesen: „Eine Reihe von weiteren Entwicklungen ist zudem schwer vorhersehbar, etwa die Entwicklung hinsichtlich des Schutzes vor Einwirkungen Dritter, die in den letzten Jahren eine starke Dynamik entfaltet hat. All das spricht dafür, nicht nur die Endlagerung von HAW sondern auch dessen notwendige Zwischenlagerung auf den Prüfstand zu stellen.“

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Still und Leise ist das bisherige Sicherheitskonzept bei der Zwischenlagerung hochradioaktiver Abfälle beerdigt worden. Jahrzehntelang bestand dies darin, dass der Castorbehälter das Maß der Dinge war. Seine massiven Stahlwände sollten gegen alle Gefahrenszenarien ausreichend Schutz bieten. Vor allem die Zwischenlager in Gorleben und Ahaus basieren auf diesem Konzept. Die Hallen bieten kaum zusätzlichen Schutz gegen sogenannte Einwirkungen von außen. Doch auch die in der Mitte der 2000er Jahre an den AKWs errichteten Standort-Zwischenlager basieren noch wesentlich auf diesem Schutzprinzip basierend auf dem Castorbehälter. Zwar sind diese Lagerhallen – im Norden mehr als im Süden – gegenüber Ahaus und Gorleben verbessert und liefern einen erhöhten Schutz gegen diese Einwirkungen von außen. Aber ausreichend ist das bei weitem nicht.

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Das geben die Atombehörden faktisch auch zu, ohne es allerdings an die große Glocke zu hängen. Derzeit werden alle Zwischenlager mit hochradioaktiven Abfällen nachgerüstet. Abflussrinnen für Kerosin, zusätzliche Schutzmauern außen und im Inneren sogenannte „Härtungen“ sollen angesichts „neuer“ Gefährdungspotentiale den Schutz der Castor-Lager verbessern.

• Über den Zeitbedarf für die „Endlager“-Suche und die Auswirkungen auf die Sicherheit und Anforderungen bei der Zwischenlagerung diskutierte die Kommission am 13. Mai ausführlich ab ca. 15 Uhr. Das Gesamt-Video ist hier online.

Dass diese Nachrüstungen aber offenbar aus einer Vielzahl von Gründen nicht ausreichend sind, machen die Diskussionen um sogenannte „konsolidierte“ Zwischenlager deutlich. Dass diese Debatte eher im Stillen läuft und der Eindruck vermieden wird, dass es hier um allzu gravierende Dinge geht, ist aus staatlicher Sicht vielleicht naheliegend. Denn einerseits geht es um die Anfälligkeit der bestehenden Zwischenlagerung und andererseits braucht es in jedem Fall Jahre, um Verbesserungen zu planen, zu genehmigen und zu errichten. Das betrifft die laufenden Nachrüstungen, die seit 2011/12 auf den Weg gebracht wurden und deren Umsetzung noch Jahre andauern wird.
Die Planung und Errichtung neuer „konsolidierter“ verbunkerter Zwischenlager dürfte Jahrzehnte brauchen. Dabei wäre nicht nur die Konstruktion der möglicherweise nicht mehr oberirdischen, sondern „oberflächennahen“ Gebäude eine Herausforderung. Zusätzlich wären die Standorte zu finden und möglicherweise bis zu 1.900 Atomtransporte mit hochradioaktivem Atommüll von den derzeitigen Zwischenlagern in die neuen „konsolidierten“ Bunker erforderlich. Es braucht nicht viel Fantasie, um sich vorzustellen, welche Auswirkungen diese Maßnahmen und Notwendigkeiten in der Öffentlichkeit haben dürften.
In einem nicht abgestimmten Entwurfspapier der AG3 (PDF) der „Endlager“-Kommission heißt es u.a. auch: „Vor dem dargestellten Hintergrund ist deshalb eine Überprüfung der Belastbarkeit des aktuellen Zwischenlagerungskonzepts zu empfehlen. Diese Überprüfung muss sich insbesondere auf folgende Aspekte erstrecken: Sicherheit der Lagerung, Gewährleistung der Transportfähigkeit der Castor-Behälter, Alterungsprozesse, regelmäßige Prüfungen des Inventarzustands, Möglichkeit von Reparaturmaßnahmen und Umpacken, Fachkundeerhalt des Personals, Anlagensicherung, Akzeptanz der Lagerung, Entwicklung der KKW-Standorte, Vorbereitung auf die Endlagerung (Konditionierung). Gegebenenfalls sollten auch Aussagen dazu getroffen werden, wie lange das gegenwärtige Konzept unter diesen Gesichtspunkten noch tragfähig ist. Das impliziert eine Auseinandersetzung auch mit den Vor- und Nachteilen einer konsolidierten Zwischenlagerung an zwei bis drei größeren (bestehenden oder neuen) Standorten sowie mit einer Verbringung in ein Zwischenlager am Endlagerstandort in verschiedenen Varianten (Pufferlager für Teilmengen, Lager mit Kapazität für alle Behälter und Möglichkeit der parallelen Einlagerung).“

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Weiter heißt es dann: „Einiges spricht dafür, dass derzeit noch die Vorteile des gegenwärtigen Konzepts überwiegen, irgendwann auf der nach oben offenen Zeitachse aber dessen Nachteile durchschlagen werden.“

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Auch wenn die Kommission sich bis heute damit nicht weiter befasst hat und es eher eine Art Anmerkung bleibt, ist doch interessant, dass die Zwischenlager-Problematik in dem genannten Papier aus der AG3 den Vorschlag nach einer „Zwischenlager-Kommission“ anspricht: „Da Verzögerungen bei der Endlagersuche typischerweise unvorhersehbar sind und man folglich einerseits mit Ihnen rechnen muss, sie andererseits auch nicht unterstellen kann, sollte sich die Prüfung mit der Möglichkeit auseinandersetzen, ein schrittweises Verfahrens zur Suche nach Standorten für eine konsolidierte Zwischenlagerung einzuleiten.
Dieses könnte an das Verfahren der Endlagersuche angelehnt und zu dieser sukzessive ausgestaltet werden (Zug-um-Zug-Verfahren): Wenn ein für eine bestimmte Phase der Endlagersuche vorgesehener Zeitraum überschritten wird, wird die nächste Phase der Zwischenlagersuche eingeleitet (z.B. Kriterienentwicklung, Standortsuche, Genehmigungsschritte, evtl. Errichtung / Erweiterung). Dies könnte jeweils automatisch oder aufgrund der Entscheidung eines unabhängigen Gremiums geschehen, welches die weiteren Verzugsrisiken bezüglich der Inbetriebnahme des Endlagers bewertet.
Für die Prüfung erscheint ein kürzerer Zeitraum als jener der Endlagerkommission (z.B. 1 Jahr) sowie ein überschaubareres Format, welches aber trotzdem auch die gesellschaftlichen Implikationen (z.B. Belastung der Standortgemeinden) mit abdeckt, ausreichend und sinnvoll. Insgesamt würde so Vorsorge für (u.U. auch Jahrzehnte lange) Verzögerungen bei der Endlagersuche getroffen, ohne den Vorrang der Endlagerung vor der Zwischenlagerung aufzugeben. Die Perspektive zur Auflösung der gegenwärtigen Kernkraftwerksstandorte würde gestärkt.“
Dokumentation Auszüge Berichtsentwurf 6. Mai 2016: 2.2.5 Handlungszwang: Zwischenlager
Die Genehmigungen für die Aufbewahrung abgebrannter Brennelemente und von Abfällen aus der Wiederaufarbeitung in Behälterlagern oder in Zwischenlagern an den Standorten der Kernkraftwerke sind befristet. Sie laufen nach 40 Jahren aus. Als erstes erreicht Ende 2034 die Aufbewahrungsgenehmigung für das Zwischenlager Gorleben – dort stehen 113 Behälter mit hochradioaktiven Abfällen – das Ende ihrer Geltungsdauer.
Es ist absehbar, dass zum Zeitpunkt des Ablaufs erster Zwischenlagergenehmigungen das Endlager am gesuchten Standort mit bestmöglicher Sicherheit noch nicht zur Verfügung stehen wird. Nach dem Standortauswahlgesetz soll dieser Standort im Jahr 2031 festgelegt sein. 202
Auch wenn es keine Verzögerungen bei der schrittweisen Auswahl des Standortes mit bestmöglicher Sicherheit gibt, sind hinreichende Zeiträume für die Genehmigung des Endlagers am gefundenen Standort und für die Errichtung eines Endlagers zu veranschlagen. Daher werden Übergangslösungen bei der Aufbewahrung der hoch radioaktiven Abfallstoffe in Zwischenlagern notwendig werden.
Neben den Genehmigungen für die Standortzwischen- und die Transportbehälterlager sind auch die Erlaubnisse zur Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe in den einzelnen Behältern jeweils auf 40 Jahre befristet. Bei 305 Behältern mit Brennelementen aus dem ehemaligen Thorium-Hochtemperaturreaktor Hamm-Uentrop, die im Zwischenlager Ahaus aufbewahrt werden, läuft die Genehmigung zur Aufbewahrung der Abfallstoffe in den Behältern im Jahre 2032 aus. Die Genehmigung für das gesamte Zwischenlager Ahaus gilt aber bis Ende 2036. Bei allen anderen in Zwischenlagern aufbewahrten Behältern mit hoch radioaktiven Abfällen erreicht die Genehmigung des Lagers früher das Fristende, als die Genehmigung des jeweiligen Behälters.
Einen Überblick über die Befristung der Genehmigungen der Zwischenlager gibt die nachfolgende Tabelle:

Die Tabelle schlägt die Behälter mit Abfällen aus der Wiederaufarbeitung, die noch nach Deutschland zurückzuführen sind, bereits den Zwischenlagern zu, die sie nach dem vom Bundesumweltministerium und den Kernkraftwerksbetreibern vereinbarten Konzept aufnehmen sollen. Die Befristung der Genehmigung auf 40 Jahre gilt bei den Standortzwischenlagern ab der Einlagerung des ersten Behälters, bei den Transportbehälterlagern in Ahaus und Gorleben sowie beim Zwischenlager Nord in Lubmin wurden die Genehmigungen zur Aufbewahrung hoch radioaktiver Abfallstoffe auf 40 Jahre nach Erteilung befristet.
2.2.5.1 Besondere Situationen in Zwischenlagern
Die Kommission hat sich mit den Sondersituationen im AVR-Behälterlager im Forschungszentrum Jülich und im Standortzwischenlager Brunsbüttel befasst. Beim AVRBehälterlager Jülich lief die Genehmigung zur Aufbewahrung der dortigen 152 Behälter mit Brennelementkugeln aus einem ehemaligen Thorium-Hochtemperatur-Versuchsreaktor Ende Juni 2013 aus. Das Land Nordrhein-Westfalen ordnete am 2. Juli 2014 die unverzügliche Entfernung der Kernbrennstoffe aus dem Behälterlager in Jülich an.
Die Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe informierte sich über verschiedene Möglichkeiten zum Abtransport dieser Kernbrennstoffe. 207 Danach gab es drei mögliche Varianten zu deren Entfernung: den Neubau eines Zwischenlagers in Jülich, den Transport der 152 Behälter in das Zwischenlager Ahaus oder deren Transport in die USA. Es war nicht Aufgabe der Kommission, eine Empfehlung zu den in Jülich lagernden Kernbrennstoffen abzugeben. Allerdings sprach sie sich in einem Beschluss „für die gesetzliche Einführung eines generellen Exportverbots für hoch radioaktive Abfälle aus“ 208. Sie forderte die Bundesregierung auf, „eine Neuregelung zu einem Exportverbot auch für bestrahlte Brennelemente aus Forschungsreaktoren zu erarbeiten“ 209. Diese müsse zwingenden Gesichtspunkten der Non-Proliferation und der Ermöglichung von Spitzenforschung Rechnung tragen.
Im Standortzwischenlager am stillgelegten Kernkraftwerk Brunsbüttel werden derzeit neun Behälter mit abgebrannten Brennelementen auf Grundlage einer Anordnung nach § 19 Absatz 3 des Atomgesetzes aufbewahrt. 210 Durch einen Beschluss des Bundeverwaltungsgerichts vom 8. Januar 2015, der eine Revision gegen ein Urteil der Vorinstanz nicht zuließ 211, wurde ein Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht rechtkräftigt, das am 18. Juni 2013 die Genehmigung des Bundesamtes für Strahlenschutz für das Zwischenlager aufgehoben hatte.
Nach Zustellung des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts ordnete das Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume eine „vorübergehende Duldung der Einlagerung“ 212 der neun Behälter mit abgebrannten Brennelementen in dem Zwischenlager an. Die Anordnung gewährte dem Betreiber Vattenfall Europe Nuclear Energy eine Frist von drei Jahren, um wieder eine genehmigte Aufbewahrung von Kernbrennstoffen in dem Zwischenlager herbeizuführen. Das Unternehmen beantragte am 16. November 2015 beim Bundesamt für Strahlenschutz eine Neugenehmigung des Standortzwischenlagers Brunsbüttel.
Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht hatte im Sommer 2013 in seinem Urteil vor allem gerügt, dass es die Genehmigungsbehörde versäumt habe, im Genehmigungsverfahren die möglichen Folgen bestimmter schwerer terroristischer Angriffe auf das Zwischenlager zu ermitteln. In dem Verfahren konnte allerdings ein wesentlicher Teil der Unterlagen der Genehmigungsbehörde, die sich mit dem Schutz vor terroristischen Angriffen befassten, wegen Geheimhaltungspflichten dem Gericht nicht vorgelegt. 213
Die Aufhebung der Genehmigung des Standortzwischenlagers hatte Folgen für die noch ausstehende Rückführung von radioaktiven Abfallstoffen aus der Wiederaufarbeitung in 26 Castor-Behältern nach Deutschland. 214 Vor der Verabschiedung des Standortauswahlgesetzes hatten sich die Regierungschefs von Bund und Ländern im Juni 2013darauf verständigt, noch zurückzunehmende hoch radioaktive Abfallstoffe aus der Wiederaufarbeitung nicht in das Zwischenlager Gorleben in Niedersachsen, sondern an drei andere Standorte in drei Bundesländern zu liefern. 215 Als einer dieser Standort war zunächst das Standortzwischenlager Brunsbüttel vorgesehen.
Die Kommission bedauerte nach der Aufhebung der Genehmigung des Zwischenlagers in einem Beschluss, „dass weiter Möglichkeiten zur Zwischenlagerung von Castor-Behältern mit Abfällen aus der Wiederaufarbeitung (WAA) fehlen, die Deutschland aus Frankreich und Großbritannien zurücknehmen muss“. 216 Diese Behälter benötigten „Einlagerungsgenehmigungen, die den Anforderungen aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Schleswig zum Zwischenlager Brunsbüttel gerecht werden“ 217. Die Kommission forderte Bundesregierung und Bundesländer auf, zügig eine Lösung zur Aufbewahrung dieser Behälter in Deutschland zu finden.
Die Kommission unterstützte später das „Gesamtkonzept zur Rückführung verglaster Abfälle aus der Wiederaufarbeitung im europäischen Ausland“, das Bundesumweltministerin Barbara Hendricks am 19. Juni 2015 vorlegte 218, nachdem sie sich in mit den Kernkraftwerksbetreibern auf das weitere Vorgehen in dieser Frage verständigt hatte. Am 4. Dezember 2015 gab auch die zuvor zögernde Bayrische Staatsregierung in einer gemeinsamen Erklärung mit dem
Bundesumweltministerium ihre Bereitschaft zu Protokoll, bei der Rückführung der Wiederaufarbeitungsabfälle „Mitverantwortung zu übernehmen“ 219 Nach dem Konzept des Bundesumweltministeriums zur Rückführung der Abfälle sollen die Zwischenlager an den Kernkraftwerken Biblis, Brokdorf und Isar je sieben Behälter mit radioaktiven Abfällen aus der Wiederaufarbeitung aufnehmen, das Zwischenlager in Philippsburg fünf Behälter. 220
2.2.5.2 Mögliche Zielkonflikte bei der Zwischenlagerung
Nach Auffassung der Kommission könnte die Einlagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe am gesuchten Standort mit bestmöglicher Sicherheit im Jahr 2050 beginnen, falls es nicht zu unvorhergesehenen Verzögerungen kommt. 221 Die Genehmigungen zur Aufbewahrung von Castor-Behältern der Zwischenlager Gorleben, Ahaus und Nord laufen jedoch bereits im Zeitraum 2034 bis 2039 aus, die Genehmigung der Standortzwischenlager in den Jahren 2042 bis 2047.
Um die zeitliche Lücke zwischen Auslaufen von Zwischenlagergenehmigungen und der Bereitstellung des Endlagers zu schließen, sieht das Nationale Entsorgungsprogramm der Bundesregierung die schnelle Errichtung eines größeren Eingangslagers am Endlagerstandort vor: „Mit der ersten Teilerrichtungsgenehmigung für das Endlager für insbesondere Wärme entwickelnde Abfälle soll am Standort auch ein Eingangslager für alle bestrahlten Brennelemente und Abfälle aus der Wiederaufarbeitung genehmigt und damit die Voraussetzung für den Beginn der Räumung der Zwischenlager geschaffen werden.“ 222 Da die Zeit, die zwischen dem Auslaufen der Zwischenlagergenehmigungen und der Eröffnung des Endlagers liegen wird, bislang nicht feststeht, musste das Programm offenlassen, ob alle bestrahlten Brennelemente und Abfälle aus der Wiederaufarbeitung gleichzeitig oder nacheinander, also durchlaufend in dem Eingangslager aufbewahrt werden sollen. 223
In jedem Fall zwingen die befristeten Zwischenlagergenehmigungen dazu, die Suche nach dem Standort mit bestmöglicher Sicherheit zügig voranzutreiben, ohne Sicherheit und Bürgerbeteiligung zu vernachlässigen. Schon jetzt sind Zielkonflikte absehbar, die durch die zeitliche Lücke zwischen bislang genehmigter Zwischenlagerung und Endlagerungsbeginn drohen können:

• Auf der einen Seite stehen die Genehmigungsbehörden durch die Befristung der Genehmigungen bei den Anwohnern der Zwischenlager und den Standort-Kommunen im Wort. Die Befristungen verhindern, dass aus Zwischenlagern ungewollt Dauereinrichtungen werden. Zudem wird mit dem Rückbau der Kernkraftwerke das Bedürfnis wachsen, nun auch die bis dahin standortnahen Zwischenlager zu räumen. Mit dem Abbau der Beladeeinrichtungen der Kernkraftwerke entfällt vor Ort eine Möglichkeit zur Reparatur von Transportbehältern oder zum Umpacken ihres Inhaltes.
• (Auf der anderen Seite kann eine Konzentration eines Großteils der hochradioaktiven Abfallstoffe im Eingangslager am Endlagerstandort die Legitimität der Standortauswahl im Nachhinein beeinträchtigen, vor allem wenn die Abfallstoffe länger im Eingangslager verbleiben.) Dem Standortauswahlgesetz folgend sind die von der Kommission empfohlenen Kriterien, nach denen der Standort auszuwählen ist, auf eine Endlagerung mit bestmöglicher Sicherheit ausgerichtet. Sie orientieren sich nicht an der Zwischenlagerung, die aber möglicherweise bei einem großen über einen längeren Zeitraum gefüllten Eingangslager 224 zunächst im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses stehen kann.
• (Darüber hinaus ist auch zu beachten, dass unnötige Transporte von hoch radioaktiven Abfallstoffen zu vermeiden und Entsorgungslasten möglicherweise auf verschiedene Regionen zu verteilen und nicht allein an einem Standort zu konzentrieren sind.) Eine längere Zwischenlagerzeit, wie sie sich möglichweise abzeichnet, vermindert allerdings den Eintrag an Wärme in das Endlager für hoch radioaktive Abfallstoffe.

Die rechtlichen Voraussetzungen für eine Verlängerung der Genehmigungen der Standortzwischenlager und der Transportbehälterlager sind unterschiedlich. Die Genehmigungen für die Zwischenlager Ahaus, Gorleben und Nord sowie für die dort verwahrten Behälter müssen in einem Genehmigungsverfahren nach § 6 des Atomgesetzes verlängert werden. Dabei ist stets eine Umweltverträglichkeitsprüfung mit Beteiligung der Öffentlichkeit durchzuführen, wenn eine Verlängerung von mehr als zehn Jahren geplant ist. Bei kürzeren Verlängerungen ist die UVP-Pflicht vorab gesondert zu prüfen. 225 Die Genehmigungen der Standortzwischenlager dürfen nach dem Atomgesetz darüber hinaus nur aus unabweisbaren Gründen und nach vorheriger Befassung des Deutschen Bundestages verlängert werden. 226
Fußnoten:
202 Zum von der Kommission veranschlagten Zeitbedarf für die Auswahl siehe Abschnitt B 5.6 dieses Berichtes.
203 Datum gilt für die Aufbewahrung im Zwischenlager, nicht für die Aufbewahrung in einzelnen Behältern. Angaben laut Auskunft des Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit an die Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe vom 2. Februar 2016.
204 Einschließlich 15 Behälter mit 342 Brennelementen aus dem KKW Obrigheim
205 Gemäß Konzept zur Rückführung verglaster Abfälle aus der Wiederaufarbeitung aus dem Ausland vom 19. Juni 2015
206 Einschließlich 15 Behälter mit 342 Brennelementen aus dem KKW Obrigheim
207 Der für die Atomaufsicht in Nordrhein-Westfalen zuständige Wirtschaftsminister Garrelt Duin, der selbst der Kommission angehörte, berichtete in der Kommission. Vgl. Ministerium für Wirtschaft, Energie, Industrie, Mittelstand und Handwerk des Landes Nordrhein-Westfalen. Prüfung der Plausibilität des Detailkonzepts der Forschungszentrum Jülich GmbH zur Entfernung der Kernbrennstoffe aus dem AVR-Behälterlager. Zusammenfassung. http://www.mweimh.nrw.de/presse/_container_presse/Zusf-Plausibilitaetsgutachten.pdf [Letzter Abruf 25. 2. 2016]
208 K-Drs. 131 neu. Beschluss der Kommission vom 2. Oktober 2015.
209 K-Drs. 131 neu. Beschluss der Kommission vom 2. Oktober 2015.
210 Atomgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juli 1985, BGBl. I S.1565, das zuletzt durch 307 der Verordnung vom 31. August 2015, BGBl. I S. 1474, geändert worden ist. Um dem Atomrecht wiedersprechende Zustände zu beseitigen oder um Gefahren durch ionisierende Strahlen zu vermeiden, erlaubt § 13 Absatz 3 des Gesetzes der Aufsichtsbehörde, anzuordnen, wo radioaktive Stoffe aufzubewahren oder zu verwahren sind.
211 Vgl. Beschluss des BVerwG vom 8. Januar 2015. Az.: / B 25.13.
212 Pressemitteilung des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein vom 16. Januar 2015. http://www.schleswigholstein.de/DE/Landesregierung/V/Presse/PI/2015/0115/MELUR_150116_Zwischenlager_Brunsbuettel.html. [Letzter Abruf 25. 2. 2016]
213 Vgl. Urteil des Schleswig-Holsteinischen OVG vom 19. Juni 2013. Az.: 4 KS 3/08.
214 Vgl. Wortprotokoll der 12. Sitzung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe am 18. Mai 2015 (Öffentlicher Teil). S. 84.
215 Vgl. Pressemitteilung der Bundesregierung vom 5. Juli 2013. Weg für Endlagersuchgesetz frei. https://www.bundesregierung.de/ContentArchiv/DE/Archiv17/Artikel/2013/06/2013-06-14-durchbruch-inendlagerdiskussion.html [Letzter Abruf 26. 2. 2013]
216 K-Drs. 94. Beschluss in der 10. Sitzung am 2. März 2015. Zwischenlagerung.
217 K-Drs. 94. Beschluss in der 10. Sitzung am 2. März 2015. Zwischenlagerung.
218 Vgl. K-Drs. 115 neu. Beschluss der Kommission vom 3. Juli 2015. Stellungnahme zum „Gesamtkonzept zur Rückführung von verglasten radioaktiven Abfällen aus der Wiederaufarbeitung“ des BMUB.
219 Gemeinsame Erklärung der Bayrischen Staatsregierung und des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit als Grund für weitere für weitere Gespräche vom 4. Dezember 2015. http://www.bmub.bund.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Nukleare_Sicherheit/castoren_rueckfuehrung_bayern_erklaerung_signiert.pdf [Letzter Abruf 26. 02. 2016]
220 So leicht abweichend vom Gesamtkonzept zur Rückführung die Auskunft des Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit an die Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe vom 2. Februar 2016. S. 5.
221 Vgl. die Ausführungen zum Zeitbedarf in Abschnitt B 5.7 dieses Berichts.
222 K-MAT 39. Programm für eine verantwortungsvolle und sichere Entsorgung und radioaktiver Abfälle (Nationales Entsorgungsprogramm). S. 6.
223 Während das Nationalen Entsorgungsprogramm selbst von einem „Eingangslager für alle bestrahlten Brennelemente und Abfälle aus der Wiederaufarbeitung“ spricht, ging der Umweltbericht für die Öffentlichkeitsbeteiligung an der Strategischen Umweltprüfung des Programms von einem Eingangslager mit 500 Stellplätzen für Abfallbehälter aus. Das Bundesumweltministerium erklärte in der Kommission, die Bundesregierung habe nur das Programm selbst, nicht aber den als Vorarbeit erstellten Umweltbericht beschlossen.
224 Vgl. dazu Kapitel B 5.6 und B 5.7 dieses Berichtes: „Zeitbedarf“ und „Notwendige Zwischenlagerung vor der Endlagerung“.
225 Vgl. Auskunft des Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit an die Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe vom 2. Februar 2016. S.6.
226 Vgl. Atomgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juli 1985, BGBl. I S.1565, das zuletzt durch 307 der Verordnung vom 31. August 2015, BGBl. I S. 1474, geändert worden ist. § 6 Absatz 5 Satz 2.
 
S.142 ff:  5.7 Notwendige Zwischenlagerung vor der Endlagerung
Bis zur Einlagerung der Abfälle in das Endlager sind diese zwischenzulagern. Die Kommission bezeichnet diese Form der Zwischenlagerung in Abgrenzung zur „Langfristigen Zwischenlagerung“ (s. 4.5.1) als „notwendige Zwischenlagerung“, da sie per se nicht als Entsorgungsoption betrachtet wird und auf das bis zur Einlagerung in das Endlager unabdingbare Maß zu reduzieren ist. Es war nicht Aufgabe der Kommission, auch für die notwendige Zwischenlagerung Kriterien zu entwickeln. Angesichts der dargestellten Zeitpläne (s. insbes. 4.7.1) und bestehender Zusammenhänge zwischen End- und Zwischenlagerung lässt sich die Thematik der notwendigen Zwischenlagerung aber nicht ausblenden. Schon bei der optimistischen Zeitstruktur des StandAG kommt es zu einem zeitlichen Delta zwischen dem Auslaufen der derzeitigen Genehmigungen für die Standortzwischenlager und der Einlagerung der ersten Behälter in das Endlager, erst recht bis zur vollständigen Einlagerung aller Behälter. Dieses Delta kann von einem halben Jahrzehnt bis hin zu vielen Jahrzehnten dauern – je nachdem ob es zu Verzögerungen, Rückschlägen oder Rücksprüngen im Verfahren kommt.
Die Zwischenlagergenehmigungen lassen sich zwar grundsätzlich verlängern, doch sollte dies nicht unreflektiert geschehen. Anzuerkennen ist zweifelsohne die im Nationalen Entsorgungsprogramm festgelegte Zielsetzung, einen weiteren Transport je Castor-Behälter (an einen anderen Zwischenlagerstandort bzw. von diesem zum Endlager) zu verhindern und deshalb die Behälter unmittelbar von den Standortzwischenlagern und den zentralen Zwischenlagern an den Endlagerstandort zu transportieren. Das Nationale Entsorgungsprogramm und die in diesem festgelegten Zielsetzungen werden alle drei Jahre einer regelmäßigen Neubewertung im Rahmen eines Reviewprozesses (EU-Richtlinie 2011/70 Art. 14 Abs. 1) unterzogen. Zu beachten ist dabei, dass vor dem oben genannten Hintergrund die Zwischenlagerung von radioaktiven Abfällen für die aktuell lebende Generation eine deutlich greifbarere Bedeutung hat als ein Endlager, welches erst in einigen Jahrzehnten seinen Betrieb aufnehmen wird. Wenn heute eine Einlagerung der letzten Gebinde im Zeitraum 2070 bis 2075 als optimistisch betrachtet wird, dann besteht für Menschen in den Standortgemeinden durchaus eine reale Perspektive, dass während des Großteils ihres Lebens hochradioaktive Abfälle in ihrer Umgebung gelagert werden.
Zu beachten ist auch, dass sich die Rahmenbedingungen der Standortzwischenlagerung in den nächsten Jahren verschieben werden. Die Kernkraftwerke werden stillgelegt und abgebaut, bereits früh im Abbauprozess werden die dortigen Handhabungseinrichtungen nicht mehr nutzbar sein. Deshalb muss im Genehmigungsverfahren für die Verlängerung der Zwischenlagerung geprüft werden, ob der Einbau heißer Zellen erforderlich ist. Kernkraftwerkspersonal wird zunehmend abgebaut, die organisatorische Verflechtung der Standortzwischenlager mit den Kernkraftwerken aufgehoben (Autarkie). Nach Einlagerung der letzten Behälter aus den Kernkraftwerken etwa im Zeitraum 2025 bis 2027 wird es bis zum Transport an den Endlagerstandort und zur dortigen Konditionierung nur noch um Zwischenlagerung gehen. Praktische Handhabungen an den Standorten (Be- und Entladevorgänge, Brennelementhandhabungen, Behälterbewegungen) finden in diesem u.U. Jahrzehnte dauernden Zeitraum nicht statt, daraus ergeben sich Herausforderungen an den notwendigen Know-How-Erhalt. Die Akzeptanz für die Standortzwischenlager könnte sinken, wenn sie als letzte Überbleibsel der Kernenergienutzung die vollständige Entlassung der Standorte aus dem Atomrecht und eine konventionelle Nachnutzung verhindern. Möglicherweise kommt es auch zu durchgreifenden Veränderungen auf Seiten der Betreiber.
Diese Rahmenbedingungen, erst recht etwa auftretende Erkenntnisfälle aus der Überprüfung der Behälter oder gar Reparaturfälle, können dazu führen, dass sich im Endlagerprozess der Druck auf Vorhabenträger und Genehmigungsbehörde erhöht, schnellstmöglich das Endlager bereit zu stellen. Eine möglichst zügige Standortsuche und Inbetriebnahme des Endlagers darf jedoch nicht dazu führen, dass das Primat der Sicherheit bei der Endlagerung radioaktiver Abfälle vernachlässigt wird und dass notwendige Schritte und ggf. auch Rücksprünge nicht oder nicht in der gebotenen Gründlichkeit vorgenommen werden. An dieser Stelle sind Endlagersuche und Zwischenlagerungskonzept miteinander verzahnt. Daneben gibt es weitere Berührungspunkte: In den Zwischenlagern müssen die Behälterinventare in einem Zustand bleiben, in welchem sie noch ggf. in die dem jeweiligen Endlagerkonzept entsprechenden Behälter umgeladen werden können und sie müssen transportierbar bleiben. Zeitlich muss die Auslagerung aus den Zwischenlagern mit der entsprechend dem Endlagerkonzept erforderlichen Konditionierung am Endlagerstandort abgestimmt sein. [Unsicher ist, ob und in welcher Größe es das im Nationalen Entsorgungsplan vorgesehene Eingangslager geben wird. Wenn dieses Lager errichtet wird bevor das Endlager eine rechtskräftige Genehmigung hat entsteht der Eindruck einer Vorentscheidung, der Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verfahrens auslösen kann. Wenn das Eingangslager wie [im NaPro] vorgesehen eine Größe von 500 Castorbehältern hat, könnte dies vor Ort in der Diskussion zudem als die größere Belastung im Vergleich zum Endlager wahrgenommen werden.] Eine Reihe von weiteren Entwicklungen ist zudem schwer vorhersehbar, etwa die Entwicklung hinsichtlich des Schutzes vor Einwirkungen Dritter, die in den letzten Jahren eine starke Dynamik entfaltet hat. All das spricht dafür, nicht nur die Endlagerung von HAW sondern auch dessen notwendige Zwischenlagerung auf den Prüfstand zu stellen.
Vor dem dargestellten Hintergrund und der gängigen Praxis ist deshalb eine regelmäßige Überprüfung der Belastbarkeit des aktuellen Zwischenlagerungskonzepts zu empfehlen. Diese Überprüfung muss sich insbesondere auf folgende Aspekte erstrecken: notwendige Maßnahmen für die weiterhin sichere Zwischenlagerung der bestrahlten Brennelemente und der Abfälle aus der Wiederaufarbeitung bis zur Räumung des letzten Behälters, Gewährleistung der technischen Transportfähigkeit der Zwischenlager-Behälter als Voraussetzung zur Erteilung einer Transportgenehmigung bei Bedarf, ein professionelles Alterungsmanagement, regelmäßige stichprobenartige Prüfungen des Inventarzustands, Möglichkeit von Behälterreparaturen und Umpacken in zentralen oder dezentralen Einrichtungen, Fachkundeerhalt des Personals, die Aspekte der Anlagensicherung, Akzeptanz der Lagerung, Entwicklung der KKW-Standorte. Gegebenenfalls sollten auch Aussagen dazu getroffen werden, wie lange das gegenwärtige Konzept unter diesen Gesichtspunkten noch tragfähig ist. Das impliziert eine Auseinandersetzung auch mit den Vor- und Nachteilen einer konsolidierten Zwischenlagerung an mehreren größeren Standorten sowie mit einer Verbringung in ein Zwischenlager am Endlagerstandort in verschiedenen Varianten (Pufferlager für Teilmengen, Lager mit Kapazität für alle Behälter und Möglichkeit der parallelen Einlagerung). Die Bundesregierung sollte im Rahmen der nächsten Fortschreibung des Nationalen Entsorgungsprogramms das Zwischenlagerkonzept einschließlich des geplanten Eingangslagers auf notwendige Optimierungen und Veränderungsbedarf prüfen.
Die Entsorgungskommission 473 hat in einem im Oktober 2015 veröffentlichten Diskussionspapier (K-MAT 41).nach einer ausführlichen Analyse auf eine Reihe von zu klärenden Aspekten im Hinblick auf die Zwischenlagerung und die daran anschließenden Entsorgungsschritte hingewiesen, unter anderem:

• notwendige sicherheitstechnische Nachweise für Behälter und Inventare für eine verlängerte Zwischenlagerung erfordern hinreichend belastbare Daten und Erkenntnisse aus der Auswertung der Betriebserfahrungen und aus zusätzlichen Untersuchungsprogrammen.
• Untersuchungsprogramme zum Nachweis des Langzeitverhaltens von Behälterkomponenten (z. B. Metalldichtungen) und Inventaren (z. B. Brennstabintegrität) für eine verlängerte Zwischenlagerung sollten frühzeitig initiiert werden.
• Die Verfügbarkeit aller austauschbaren Behälterkomponenten (z. B. Druckschalter, Metalldichtungen, Tragzapfen, Schrauben) muss für den gesamten Zwischenlagerzeitraum gewährleistet sein
• Das Brennelementverhalten ist von wesentlicher Bedeutung für erforderliche und geeignete Konditionierungskonzepte zur nachfolgenden Endlagerung. Einschränkungen hinsichtlich der Konditionierungsmöglichkeiten der Brennelemente haben Rückwirkungen auf die realisierbaren Endlagerkonzepte und sind daher möglichst frühzeitig bei der Entwicklung von Endlagerkonzepten zu berücksichtigen.
• Sowohl der Bau neuer Zwischenlager als auch die Verlängerung der Lagerdauer an den 16 Standortgemeinden wird bundesweite Akzeptanz im gesellschaftlichen und politischen Raum benötigen.
• Bei einer signifikanten Verlängerung der Zwischenlagerung kommt dem Kompetenzerhalt über sehr lange Zeiträume eine hohe Bedeutung zu.

Diese Fragen sind auch aus Sicht der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe gemäß § 3 Standortauswahlgesetz wichtig. Der notwendige Forschungs- und Entwicklungsbedarf zu den o.g. Aspekten ist fortlaufend zu prüfen und entsprechende Arbeiten sind zu initiieren.
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